世界观·美国深镜头丨我的生活被毁了！——来自阿富汗的哭泣之声

[xxxvi]在预算执行阶段，应重点监督预算调整行为。

这些制度创新有助于提升政治、行政和社会管理的科学性、效率性。从宪法规范走向宪法现实必须进行长期艰巨的努力，树立宪法观念、改善施宪机制、完善修宪程序是其中的三项重要举措。

﹙二﹚改善施宪机制 宪法的施行是一项复杂的系统工程，难度很大且成本不小。其实这种语句也具有实实在在的引导、调整和规范作用。甚至一些早年毕业后在经济管理、行政执法、各类法制部门工作的法学学士、硕士、博士，如果没有与时俱进地学习新理论、知晓新变化，对此也会犯糊涂，不知不觉就成为新形势下改革创新和法治发展的阻力。  二、正确认识1982年宪法的角色 中华人民共和国先后有过四部宪法。然后，就影响到行政管理过程，逐渐出现行政民主化的现象。

能有大进步当然好，谁都不拒绝大进步，但进步需要各种主客观条件，因此不怕慢、就怕站，即便在大变革时代也不要瞧不起微小的进步。与历次修宪相比，2004年修宪特别关注对人权和公民基本权利的宪法保护，高调地宣示了我国宪法的人权关怀﹙这被称为人权保障入宪﹚，及时反映了政治文明建设的要求，突出强调了现代宪法的核心价值理念———保障公民权利，规范国家权力﹙重点是规范行政权力﹚。对于我国预算参与程序保障机制的构建：在预算编制阶段，应完善预算听证机制。

参考国外立法经验，例如《俄罗斯联邦宪法》第2章第32条第1款明确规定：俄罗斯联邦公民享有直接或通过自己的代表参与国家事务管理的权利。其次，行政主体对预算公开的内部监督。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，台湾元照出版有限公司2008年版，第44页。现代法治国家的预算审议过程，公众一般都能旁听，新闻媒体可进行直播报道等。

同时通过预算公开的方式来不断落实、硬化、规范各预算主体法定的预算职责，以实现对政府预算行为和预算权力的理性控制，从而形成一个能保障预算公开透明的预算权制约和监督体系，驱动政府的预算编制、执行、调整等情况充分向立法机关和纳税人公开，并自觉接受检验与评价，进而在以代议制为核心的预算监督机制的鞭策下，激励政府自身不断完善公共预算制度与绩效管理模式，最终实现公共预算绩效的最大化。现代法治国家预算权规范化的发展先后诞生公法进路和私法进路，但当前中国预算权的配置与监督在两条进路上都面临着一些困难。

[xxxiii]参见[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。二次审议稿的继续完善可借鉴《广东省预算审批监督条例》第14条关于预算修正权的主体、程序、效力等相关方面的规定。[xix]参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第2－18页。[xxxii]市场经济条件下社会组织作为与公共权力机关直接相抗衡的力量[xxxiii]，可以有效提升和发挥我国社会组织的预算参与权能。

例如，2009年广东省地方政府率先推行了预算公开的改革，当国人对其普遍称赞之时，财政部却出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的保守规定(其第2条第1款规定：各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开)[xx]，这导致了地方预算公开程度的倒退(2009年广州公布114个部门预算，2010年只公布21个，2011年为51个，2012年为86个)。通过对我国预算权规范化困境的解读，可以发现，我国预算公开法治化困境的化解路径不仅在于探寻我国预算权规范化配置与监督的方法，重塑预算权运行的程序与规则，而且在更深层次上展示我国公共预算体制改革将是一个持续的过程，除了需要预算法的修订与完善，还必须依赖于整个财税法领域乃至宪法等其他法律领域的充分配合与协调。我国各级政府财政部门同时拥有预算编制、预算执行和预算监督三大权力，掌握的预算信息比例较高，其应承担更多的预算公开义务。当预算主体间信息不平衡时，政府寻租动机极易被一些特殊利益集团所俘获，从而与特殊利益集团进行共谋，以致出现逆向选择和道德风险等机会主义行为。

[xxxviii]例如，在2008年美国经济危机过程中，无论是审查批准《紧急经济稳定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)还是表决通过 问题资产救助计划(Troubled Asset Relief Program，TARP)等救市措施，对于这些财政宏观调控行为，美国国会始终是监督体系的核心。参见姚建宗：《法学研究及其思维方式的思想变革》，载《中国社会科学》2012年1期。

谴责那些该受责备的行为。[xliv] 一方面，为规范政府预算公开的行为，应该将预算公开不规范的行为列入行政复议与行政诉讼的范畴。

[ix]因此，代议机关的监督和控制是促使政府预算公开的基本动力，它既要认真审查、批准政府预决算草案的合理性、规范性，又要积极履行监督政府预算行为的职能，并且还需向公众及时披露关于行使预算监督职权的具体信息。同时，为应对预决算文本一旦被人大否决而产生的后续问题[xli]，还需在《宪法》与二次审议稿中补增人大对政府政治问责的规定(如弹劾官员、提出警告等)，以督促政府必须回应人大或公众对预算公开文本与过程产生的质疑，这是预算公开改革的不竭动力。唯有实现各主体间预算权的有效制约和合理监督，才能保证预算公开走向法治化。在现代法治国家，可诉性是行政行为的本质属性，[xxi]如果政府预算公开行为或结果有违法规要求，那么就必须引入司法问责机制。值得特别一提的是，人民政协和新闻媒体的预算参与权能不容忽视。[xxx]而这一切实现之前提，公众绝不能是政府部门的附庸，而是具有独立地位的适格预算主体。

例如美国新泽西州于1917年颁布的《皮尔森城市预算法案》规定，如果预算批准后需要对预算进行修改，一旦修改达到一定程度(即任何款项的改变都超过10%，或者任何需要征收的税收改变超过5%)，经由改变的项目须重新公之于众，并须在最后采纳新预算之前重新召开听证会。[xxiii]有学者认为，以研究旨趣与思维方式为标准，法学研究可区分为法律理念研究和法律工程研究。

概言之，预算公开是各种预算权主体在动态博弈过程中通过不断达成妥协以实现利益平衡的产物，只有将各种预算权主体的权责进行清晰、明确、科学地设置与定位，才能保障预算权之间实现有效的制约和监督，促使预算公开目标的真正实现。通过预算公开原则的引导来划定公共财政信息公开的领域，并廓清预算公开法律关系中各预算主体权力(利)行使的边界，使预算主体权力(利)、义务和责任的分配达到均衡。

[xliii]参见国际货币基金组织编著：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，第94页。而预算权利的出现日渐突破了传统预算权配置的公法范畴，它作为一种外在的制衡与监督动力，逐渐集合而形了一股强大的社会权力[xiii]来抗衡和制约政府预算权力，在抽象层面上，这种秉承了私法自治精神的制约模式可归类为预算权规范化的私法进路[xiv]。

  结语 我国倡导公共预算改革已多年，当前正在进行的预算公开改革实践有可能把我国带入一个预算法治发展的新阶段。[i]在地方层面，自2009年广州市率先公开部门预算之后，深圳、上海等地纷纷响应，四川巴中市白庙乡更是竖起了中国第一个全裸乡政府的大旗。[xlix]现实生活中，关于制度是如何形成和发展的，受制于传统的、现实的、经济的和政治的等诸多因素。[xlvi]同时2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》，其中第五章列举了一些关于三公开支不合理与不合法的问责条款，但是未对三公预算具体概念、统计口径、评估标准等进行明确规定，问责配套机制的不完善，将导致三公问责的艰难。

[iv]这意味着在公共财政目标的实现过程中，只有保障预算公开，为预算监督主体及时提供准确和全面的财政信息，使公共预算主体间达到信息平衡，才能真正约束和制约财政机会主义行为。中国预算公开法治化的发展理路需结合财政分权体制，地方与中央政府预算权的规范化设计应分别通过社会参与预算主体的构建及其程序保障机制的完善与预算公开监督权力的规范及其救济机制进行修缮，从而最大程度地保障预算公开目标之实现。

鉴于我国地方政府预算公开的实践阻碍，地方预算公开法治化需在确保进步方向和社会稳定的前提下，继续提升预算参与和监督理论的实践理性，来完善预算公开的私法进路，以保证政府的行动镶嵌于社会之中，而非强加给社会和公民，[xxix]这也是二次审议稿应予以重点修缮之处。出处:《中国法学》2013年第5期 进入专题： 预算公开 公共财政 预算权 预算民主 预算法治 。

2．预算权规范化的外部困境 第一，社会公众预算参与不足二次审议稿增加了关于政府上下级、同级之间财政内部监督机制的规定(第83条和第85条)，并且将预算违法行为纳入社会主体检举、控告的范畴(第86条)。

[xxxv]达尔认为程序性民主必须能够保障所有相关公民对民主过程进行有效的参与、平等的投票、开明的理解(民众都有探寻、证明对其最有利选择的正当性的平等的机会)、议程的控制(民众都有决定将选择如何置于通过民主程序予以决策的排他性机会)。现代公共财政预算改革表明，法治政府基于财政拮据、管理危机以及信任危机的压力，开始重点强调公共预算资源的分配尽可能满足纳税人多样化的公共需求，政府通过向纳税人提供更好的公共产品与服务以期使公民享有最大化的税收福利。[xiv]在形式主义上，私法作为连贯正当理由的现象，蕴藏着矫正正义结构和内在的道德性，是一种具有私法自治功能的规范统一体。当下，应改革关于我国社会组织的双层管理体制，通过对《社会团体登记管理条例》进行合理修订来放宽挂靠制度，甚至应设立专项资金来扶持预算组织的成立与运行。

[vi]参见沈敏荣：《市民社会与法律精神——人的品格与制度变迁》，法律出版社2008年版，第140页。第三, ，司法主体预算公开问责机制的缺位。

[xlvii]因此，当前我国预算公开法治化的努力不能简单地设想将保障预算公开的机制(如人大预算监督机制)予以立法硬化，否则预算公开的推进将陷入立法需求硬化不足和实施效力软化的两难境地。首先，社会公众预算参与权的法定化。

浙江温岭参与式预算中，温岭市人大常委会在预算编制环节邀请一些社会组织的成员来参加民主恳谈会。如政协、新闻媒体以及社会中介审计机构等。